Cómo la titulación de tierras evitó conflictos, aumentó la propiedad de las mujeres y redujo la corrupción en Ruanda

En 2008, se creó el programa de Regularización de la Tenencia de la Tierra (RTL) para registrar y administrar la propiedad de la tierra en Ruanda con el fin de resolver y prevenir los conflictos por la tierra. Paraservidores locales formados utilizaron imágenes por satélite para registrar parcelas en el nuevo catastro nacional. También mediaron en disputas para conceder títulos a los legítimos propietarios, así como la propiedad a las mujeres por primera vez. Entre 2008 y 2012, el programa cartografió 10,4 millones de parcelas de tierra, reconoció y garantizó los derechos de las mujeres sobre la tierra y mejoró la transparencia de las transacciones de tierras.

Tras el genocidio de 1994, el retorno de los refugiados a Ruanda y el crecimiento demográfico (7,3% en 1999),¹ provocaron un aumento de la demanda de unas tierras ya de por sí escasas, el 90 por ciento de las cuales se regían por el derecho consuetudinario (comunal) y se adquirían en su mayoría mediante prácticas informales.² Después de 1994, el precio de la tierra aumentó a un ritmo de hasta el 25 por ciento anual, y las reivindicaciones contrapuestas sobre la tierra provocaron un aumento de los conflictos, hasta el punto de que el 80 por ciento de los casos judiciales se referían a disputas sobre la tierra.³ El genocidio también dejó viudas a muchas mujeres, a las que no se permitía poseer ni heredar tierras.⁴

En la década de 2000, la falta de registro de la propiedad contribuyó a la insatisfacción ciudadana, a la percepción generalizada de corrupción y a la preocupación por la expropiación de tierras, por la que el Estado tomaba el control de la tierra para uso o beneficio público.⁵ De ahí que en 2008 se estableciera el programa de Regularización de la Tenencia de la Tierra (RTL) para asignar un título a cada parcela de tierra y desarrollar un registro nacional de la tierra con el fin de prevenir conflictos y ayudar a reducir la pobreza y las desigualdades de género, proporcionando a los ciudadanos títulos que pudieran utilizarse como garantía, facilitar las transacciones y tener seguridad para las actividades agrícolas.⁶

La Política Nacional de Tierras de 2004 y la Ley Orgánica de Tierras de 2005 establecen las directrices de uso de la tierra y la legislación para formalizar y ampliar la propiedad de la tierra en todo el país.⁷ También se basó en la Ley de Sucesiones de 1999⁸ y la Constitución de 2003, que introdujeron el derecho de las mujeres a poseer, utilizar y realizar transacciones inmobiliarias.⁹

Aplicación

Tras las pruebas realizadas en cuatro de los 30 distritos en 2007, el proceso de cartografiado y titulación de tierras tuvo lugar entre 2008 y 2012.¹⁰ A partir de 2008, el registro por parte de la Autoridad de Recursos Naturales de Ruanda (RNRA) siguió una serie de pasos:

• Tras la formación de paraencuestadores locales para trabajar con los comités de tierras y las comunidades, se identificaron las parcelas en litigio mediante un proceso participativo en el que intervinieron reclamantes, vecinos, líderes de las aldeas y se utilizaron imágenes por satélite para demarcar los límites de las parcelas.
  Todas las reclamaciones u objeciones se registraron en el Sistema de Apoyo a la Regularización de la Tenencia de la Tierra.
  Se concedió un plazo tras la publicación de los registros y mapas para mediar y resolver las disputas antes del registro y la expedición del título definitivo.
  Unos mediadores formados, llamados Abuzi, mediaron en las disputas sobre tierras con la comunidad, evitando un proceso judicial más largo (Más información sobre la Mediación Abunzi: Ruanda).¹¹

A partir de 2012, para superar la desconfianza en el programa y garantizar la obtención de títulos de propiedad registrados por parte de los ciudadanos, el RNRA invirtió en una campaña de concienciación pública que incluía la difusión de mensajes en la radio, los periódicos y las redes sociales.¹² Equipos de abogados y funcionarios de la tierra visitaron las zonas cada año para registrar las transacciones y proporcionar asistencia jurídica.¹³

Coste

En 2013, el coste total del proyecto ascendía a unos 70 millones de USD, de los que más de la mitad fueron aportados por el Departamento de Desarrollo Internacional del gobierno británico [ahora Oficina de Asuntos Exteriores, de la Commonwealth y de Desarrollo (FCDO)].¹⁴ Conseguir financiación para el mantenimiento del registro de la propiedad ha resultado difícil, aunque en 2014-15 los donantes y el gobierno de Ruanda habían aportado 10 millones de USD adicionales.¹⁵

Evaluación

En 2012, la RNRA había registrado 10,4 millones de parcelas.¹⁶ Entre 2012 y 2017, el número de propietarios que habían recogido sus títulos aumentó de unos 924.000 a 7,16 millones,¹⁷ y el número de transacciones registradas se multiplicó por diez.¹⁸ El programa se consideró rentable, con un coste total de registro de unos 5 USD por parcela de tierra.¹⁹

El programa también tuvo un impacto considerable en el empleo, ya que se empleó a 110.000 personas (aproximadamente el 1% de la población ruandesa), el 99% de las cuales procedían de las comunidades locales, incluidos los paraencuestadores formados para llevar a cabo el registro y moderar las disputas.²⁰ Las mujeres ocuparon el 70% de los puestos de jefe de campo del personal y el 40% de los paraencuestadores.²¹

El LTR tuvo éxito en varios frentes, como la promoción de la propiedad de la tierra por parte de las mujeres mediante el cambio de la Constitución, la reducción de la percepción de la corrupción y la mejora de la facilidad para hacer negocios. En 2016, el 63,7% de los títulos eran propiedad de mujeres o copropiedad de hombres y mujeres.²² En encuestas y grupos de discusión, más del 90% de los encuestados afirmaron conocer mejor sus derechos sobre la tierra, y el 74% de las mujeres creían que el registro de la propiedad había aumentado su seguridad.²³ El uso de la tierra como garantía también mejoró la capacidad de las encuestadas para acceder al crédito.²⁴

Al aumentar la transparencia sobre la propiedad de la tierra y las transacciones, el país también obtuvo una puntuación considerablemente mejor en la medición de Transparencia Internacional de 2014 de la corrupción en los servicios de la tierra (12 sobre 100) que países vecinos como Burundi (42), Kenia (55), Tanzania (36) y Uganda (60).²⁵

Sin embargo, el programa LTR ha tenido dificultades para mantener el registro y garantizar la formalización de las transacciones. En 2015-16, sólo se registraron transacciones en el 1,8% de las parcelas, lo que sugiere un gran número de ventas informales y una brecha cada vez mayor entre los registros y la propiedad real.²⁶ Garantizar la financiación para el mantenimiento del sistema de registro de la propiedad también ha sido un reto.

Información adicional

No está claro cuánto dinero tendrían que pagar los propietarios. Una fuente afirmó que los propietarios de la parcela pagaban tasas de registro de 1.000 RWF (1,76 USD) en las zonas rurales y de 5.000 RWF (8,82 USD) en Kigali.²⁷ Otra mencionó un precio de 27.000 RWF.²⁸

El nuevo registro podría ser utilizado por las administraciones locales para la planificación del uso del suelo, la valoración del suelo y la agrimensura, garantizando la transparencia, ya que los propietarios pueden comprobar en línea qué planes pueden afectar a sus parcelas, y las autoridades municipales también pueden determinar de quién son los derechos que se van a ver afectados cuando se planifiquen y construyan grandes infraestructuras urbanas.²⁹ Esto resulta especialmente útil para los bancos a la hora de tramitar las solicitudes de hipotecas.³⁰ También se ha creado un portal web (Sistema de Información sobre Tierras Agrícolas o ALIS) como recurso de apoyo a cualquier inversor interesado en invertir en agricultura.³¹

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