Creado en 1996, el Proyecto de Obras Públicas (PWP) de Yemen ofrece empleo a corto plazo a yemeníes desempleados para construir infraestructuras clave (como escuelas, hospitales, sistemas de agua y saneamiento y carreteras locales) en las comunidades locales, lo que también contribuye al desarrollo de las comunidades. El proyecto se diseñó inicialmente para mitigar los efectos de un paquete de reformas económicas del Fondo Monetario Internacional (FMI) sobre los más vulnerables, en particular las personas con bajos ingresos y los desempleados.
La Guerra del Golfo de 1991 provocó la repatriación de unos 750.000 yemeníes, lo que a su vez generó un aumento del desempleo y una reducción significativa de las remesas entrantes. El impacto de la Guerra del Golfo, combinado con una guerra civil (1994) y una sequía de dos años, desestabilizó la economía de Yemen, ya que el gasto público superaba a los ingresos y la deuda externa se disparó. En 1995, Yemen emprendió una reforma económica con el FMI para reducir su deuda externa y disminuir el riesgo de sobreendeudamiento. En virtud de la reforma, se redujo el gasto público y se promulgaron políticas de apoyo al crecimiento económico impulsado por el sector privado. 1
Sin embargo, al reducir el gasto público, sobre todo mediante la supresión de las subvenciones generales, se corría el riesgo de dejar más atrás a las personas que vivían en la pobreza (que suelen depender más de los servicios sociales prestados públicamente). Por ello, en 1996 se creó el programa de obras públicas, para complementar los programas de reforma proporcionando oportunidades de empleo e infraestructuras a los más necesitados. 2
El proyecto de obras públicas tenía como objetivo crear empleo de obra civil a pequeña escala (tanto en obra nueva como en rehabilitación) en zonas geográficas donde la tasa de desempleo era superior a la media. El proyecto se centró en los siguientes sectores
- Gestión de residuos: sistemas de recogida de aguas residuales y desagües pluviales, limpieza de dichos sistemas, y recogida de residuos sólidos y vertederos sanitarios;
- UrbanizaciónSistemas de distribución de agua, reparación y pavimentación de calles y aceras, drenaje de aguas pluviales, protección contra inundaciones;
- Desarrollo ruralReparación de carreteras, sistemas de abastecimiento de agua, limpieza y reparación de canales de riego;
- Conservación del sueloobras de terraza y drenaje, pequeñas presas; y
- Salud y educaciónconstrucción de centros de salud y edificios escolares.3
El objetivo general del proyecto era crear un acumulado de 75.000 a 96.000 meses de empleo (número de trabajadores sin especificar) a lo largo de cuatro años, entre 1996 y 2000, al tiempo que se mejoraban las infraestructuras disponibles para las comunidades necesitadas.
Aplicación
El proyecto de obras públicas se estableció mediante la Ley nº 36 en 1996. Posteriormente, el Decreto del Primer Ministro nº 3 (1996) estableció un Comité Directivo para aprobar las políticas relacionadas con el proyecto, resolver los problemas del proyecto y supervisar el funcionamiento de la unidad de gestión del proyecto (UGP). El Comité Directivo estaba compuesto por nueve altos funcionarios del gobierno (con rango ministerial) y presidido por el Ministro de Planificación y Desarrollo. También se creó una unidad de gestión del proyecto (UGP), responsable de la ejecución del proyecto. La UGP estaba formada por 20 profesionales cualificados y personal de apoyo. Disponía de normas escritas de servicio del personal y manuales de procedimientos, y estableció un sistema integral de información de gestión, así como oficinas regionales. 4
El éxito del proyecto en la creación de empleo y el suministro de infraestructuras a las comunidades locales se tradujo en un aumento de la financiación de los donantes y en la ejecución de posteriores proyectos de obras públicas.
Coste
Aunque el PWP lo ejecuta el gobierno de Yemen, está financiado por donantes internacionales. El coste inicial del proyecto fue de 17 millones de DEG, o 25 millones de USD, financiados por un préstamo del Banco Mundial. 5 En 1998, los Países Bajos aportaron otros 4.000.000 NLG (1,96 millones USD) en subvenciones para financiar la construcción de 13 escuelas para niñas.6 Durante el proyecto, el tipo de cambio USD/SDR se depreció y, al cierre del proyecto, estaba valorado en 23,18 USD. Al cierre del proyecto, el coste del mismo ascendía a 30,44 millones de USD, de los cuales 23,18 fueron financiados por un préstamo del Banco Mundial, 1,96 por una subvención del gobierno de los Países Bajos y 5,30 por el gobierno de Yemen. 7
Evaluación
En 2000, el proyecto de obras públicas había creado 66.000 meses de trabajo (equivalentes a emplear temporalmente a 22.000 personas durante tres meses, o a 11.000 personas temporalmente durante seis meses) y 422 proyectos comunitarios que habían mejorado las infraestructuras en beneficio de unos dos millones de personas. Al mismo tiempo, el proyecto de obras públicas había creado una unidad de gestión de proyectos muy eficaz, capaz de revisar, supervisar y financiar millones de dólares y cientos de proyectos comunitarios al mismo tiempo.
En cuanto a la creación de empleo, los 66.000 meses de trabajo creados estuvieron ligeramente por debajo del objetivo de 75.000-96.000, debido a que se omitió el seguimiento de un gran número de meses de trabajo en las primeras fases del proyecto, a que se necesitó menos mano de obra de la prevista en la construcción de escuelas y hospitales (que representaron la mayor parte de las infraestructuras construidas) y a que el coste de la creación de empleo a pequeña escala fue mayor de lo previsto. No obstante, siguió siendo un logro significativo al proporcionar empleo a corto plazo a los yemeníes desempleados.
Los 422 proyectos comunitarios financiados abarcaron todos los sectores objetivo, pero se concentraron sobre todo en la educación (53% de todos los subproyectos), la sanidad (18% de todos los subproyectos) y el agua (11% de todos los subproyectos). El proyecto también financió el mobiliario de las escuelas y aulas que se construyeron, proporcionando 11.856 plazas adicionales para estudiantes. A finales de 2000, todos los subproyectos estaban operativos.
La subvención de Holanda financió la construcción de 13 escuelas para niñas y proporcionó mobiliario de aula para 4.088 plazas de alumnas.
El Comité Directivo resolvió con éxito todas las cuestiones que surgieron durante la ejecución del proyecto, y la unidad de gestión del proyecto identificó con éxito los proyectos a financiar, implicó a las comunidades locales y desembolsó rápidamente fondos del proyecto de hasta 1 millón de USD al mes.
El éxito del proyecto propició un aumento de la financiación de otros donantes para proyectos similares y dio lugar a que el Banco Mundial estableciera numerosos proyectos sucesivos de obras públicas con el gobierno de Yemen que se prolongan hasta la actualidad. Los resultados más recientes destacan que el proyecto ha financiado ya 7.000 subproyectos, ha proporcionado ocho millones de meses de trabajo y ha creado infraestructuras en beneficio de 23,9 millones de personas. 8
Sin embargo, la labor del proyecto carece de sostenibilidad, ya que depende totalmente de fondos externos. Algunos críticos consideran que la prórroga del proyecto de obras públicas durante 27 años, potencialmente en competencia con determinados ministerios, socava las estructuras nacionales de gobernanza. 9
Información adicional
Con el estallido de la guerra en 2015, muchos donantes suspendieron su financiación del proyecto de obras públicas, lo que provocó un aumento masivo del desempleo en un periodo en el que la vulnerabilidad era mayor. En 2016, el Proyecto de Respuesta de Emergencia a la Crisis en Yemen (YECRP, por sus siglas en inglés), una asociación entre el Banco Mundial y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), reanudó las operaciones del PWP (fase 4). 10 La cuarta fase sigue en curso y está financiada por el Banco Mundial y el Fondo Árabe y Kuwaití.11
Arquitectura de la Ciudad Vieja de Saná, Yemen. ©Adobe Stock/Foto Anton Ivanov
Referencias
- 1. FMI, "Yemen en la década de 1990: De la unificación a la reforma económica", 2002, https://www.imf.org/external/pubs/nft/op/208.
- 2. Comunicado de prensa, "Yemen: Tercer Proyecto de Obras Públicas", Banco Mundial, 2010, https://reliefweb.int/report/yemen/yemen-third-public-works-project.
- 3. "Grupo de Desarrollo de Infraestructuras", "INFORME DE EJECUCIÓN DE UN CRÉDITO POR UN IMPORTE DE 17,00 MILLONES DE DEG A LA REPÚBLICA DE YEMEN PARA UN PROYECTO DE OBRAS PÚBLICAS", Banco Mundial, 29 de diciembre de 2000, https://documents1.worldbank.org/curated/en/312991468171556870/pdf/multi-page.pdf.
- 4. Ibid.
- 5. Banco Mundial, "Development Credit Agreement (Public Works Project) between REPUBLIC OF YEMEN and INTERNATIONAL DEVELOPMENT ASSOCIATION", Banco Mundial, 17 de julio de 1996, https://documents1.worldbank.org/curated/en/299261468171552000/pdf/E43B5B67F0522B7085256F03000F3190.pdf.
- 6. Grupo de Desarrollo de Infraestructuras, "FINALIZACIÓN DE LA IMPLANTACIÓN".
- 7. Banco Mundial, "Convenio de Crédito al Desarrollo (Proyecto de Obras Públicas)".
- 8. "Proyecto de Obras Públicas Yemen", 2023, Disponible en: https://www.pwpyemen.org/index.php/en.
- 9. UNOCHA, "EVALUACIÓN HUMANITARIA INTERAGENCIAS DE LA CRISIS DE YEMEN", 13 de julio de 2022, https://www.unocha.org/sites/unocha/files/Yemen%20IAHE%20Final%20Report_July_13_2022_English.pdf, 16.
- 10. PNUD, "Proyecto de Obras Públicas de Yemen: Creating essential services, jobs and resilience", 2020, https://www.undp.org/yemen/stories/yemen%E2%80%99s-public-works-project-creating-essential-services-jobs-and-resilience.
- 11. "Proyecto de Obras Públicas Yemen".